Burgemeester Dales Lezing en de Burgemeester Dales Prijs 2026

Lezing door Ybo Buruma 30 januari 2026

Er wordt nog te weinig gedaan met het besef van systemische discriminatie

Artikel 1 geeft het recht op gelijke behandeling, maar dat is niet afdoende. De rechtsstaat vereist dat we ook scherp letten op ‘systemische discriminatie’, die je pas ziet als je kijkt naar het functioneren van instituties als geheel, betoogt Ybo Buruma. Zoals bijvoorbeeld in het strafrecht .

Ien Dales, voormalig minister van Binnenlandse Zaken en oud-burgemeester van Nijmegen, maakte zich sterk voor anti-discriminatiemaatregelen en-wetgeving. In haar geest wil ik de discussie over het belang en de staat van artikel 1 van onze Grondwet aanjagen. In dat artikel staan het recht op gelijke behandeling en het discriminatieverbod.

In mijn boek De onvoltooide rechtsstaat 1813-2025 ga ik in op gelijkheid als een van de kenmerken van de rechtsstaat. De manier waarop over discriminatie wordt nagedacht en gesproken, wordt in belangrijke mate – zo leert de geschiedenis ons – door vanzelfsprekendheden: gewoontes en gedragingen waarin we geen kwaad zien. Pas als we die vanzelfsprekendheden zien, kunnen we er iets aan doen.

Wij leven in een rechtsstaat; je kunt ook zeggen dat we leven onder de rule of law. Dat betekent dat algemeen geldende wetgeving het overheidsoptreden en ons eigen leven inkadert. Dat je in jouw individuele geval rechtsbescherming hebt. Dat er niet één sterke man de baas is, maar de trias politica ervoor zorgt dat de wetgever, de regering en de rechtspraak elkaar scherp houden. Dat iedereen over grondrechten en individuele vrijheden beschikt. En dat mensen gelijk worden behandeld.

In de 19de eeuw was Nederland nog een koloniale staat. De gevoelsmatige afstand tot de mensen in de koloniën was enorm. Dat ongelijkheid wettelijk was toegestaan is het duidelijkst als we denken aan de slavernij die tot 1860 in Nederlands-Indië en tot 1863 in de West bestond. Die ongelijkheid werd – enkele critici daargelaten – vanzelfsprekend gevonden. En toen de slavernij werd afgeschaft, kwam daarvoor het zogenaamde koeliestelsel van arbeidscontractanten in de plaats – zowel in de Oost als in de West.

Bonaire

Met de onafhankelijkheid van Indonesië is een einde gekomen aan een van de stuitendste bronnen van wettelijke discriminatie. De mensen in de West zijn echter ook lang daarna ongelijk behandeld. Alleenstaande inwoners van Bonaire kregen nog in 2020 522 dollar ‘onderstand’, terwijl inwoners van Beuningen toen 1.052 euro aan ‘bijstand’ ontvingen. Pas toen steeds meer aandacht werd gevraagd voor het feit dat 40 procent van de inwoners van Bonaire ver onder het bestaansminimum leefde, zijn de uitkeringen in juli 2024 ongeveer gelijk getrokken.

Wettelijke gelijkheid op andere terreinen is sneller gekomen. In 1956 is eindelijk de formele gelijkheid van man en vrouw erkend. En de intrekking in 1971 van het artikel dat homoseksuele ‘ontucht’ met jongeren onder de 21 jaar strafbaar stelde (terwijl die leeftijdsgrens voor hetero’s op 16 jaar lag), wordt beschouwd als erkenning van de gelijkberechtiging van homo- en heteroseksuelen. Het belang van die wettelijke verbeteringen wordt onderstreept met de opname van artikel 1 in de Grondwet van 1982.

Dat betekent nog niet dat iedereen in de praktijk gelijk wordt behandeld. Met discriminatie naar kleur valt het na de oorlog misschien wel mee, maar Nederland is aanvankelijk een wit land: in 1970 is 1,2 procent van de bevolking van kleur – dat zijn vooral mensen met Indische roots. Bijna onmiddellijk na de onafhankelijkheid van Suriname in 1975 neemt de immigratie van Surinaamse en ook Antilliaanse rijksgenoten drastisch toe. Bovendien worden na een eerste golf van gastarbeiders uit Italië, Spanje en Griekenland in de late jaren zestig ook Marokkaanse en Turkse gastarbeiders geronseld

Vijftig jaar later is de bevolking toegenomen tot 18 miljoen mensen en die toename is vrijwel geheel toe te schrijven aan immigratie: bijna 15 procent van de bevolking is nu in het buitenland geboren – de meesten kwamen wegens gezins- of arbeidsmigratie – en daarnaast is bijna 12 procent kind van geïmmigreerde ouders.

Groeipijnen

Die immigratie is gepaard gegaan met groeipijnen – die eerst door politici als VVD-minister Frits Bolkestein en PvdA-ideoloog Paul Scheffer onder woorden zijn gebracht. In 2000 sprak Scheffer van het ontstaan van een etnische onderklasse die op den duur zou radicaliseren. Het was een voorspelling die niet is uitgekomen, als wordt gekeken naar de tegenwoordige arbeidsparticipatie, het onderwijsniveau en de daling van criminaliteitscijfers onder mensen met een niet-westerse achtergrond.

Dat integratie van twee kanten moet komen wordt geleidelijk aan wel erkend, maar het ging niet van harte als we ons de eerste reacties op Kick Out Zwarte Piet rond 2015 herinneren. Een keerpunt met betrekking tot het respect voor de nieuwe ingezetenen is er als koning Willem-Alexander op 1 juli 2023, de dag waarop de slavernij wordt herdacht, als eerste staatshoofd ter wereld excuses maakt voor het slavernijverleden en daarbij ook om vergiffenis vraagt.

Maar het duurt te lang en nieuwe vanzelfsprekendheden – zoals de wens om terrorisme, fraude en misdaad te bestrijden – duiken op om discriminatie te rechtvaardigen. Zo maakte ING Bank zich volgens het College voor de Rechten van de Mens in 2024 twee maal schuldig aan het maken van verboden onderscheid op grond van ras, door (met het oog op de bestrijding van witwassen en terrorismefinanciering) transacties te controleren of te blokkeren.

Tegenwoordig gaat het in discussies over discriminatie niet om wettelijke discriminatie, maar om discriminatie die feitelijk is vast te stellen. Het gelijkheidsbeginsel van artikel 1 Grondwet staat immer in de praktijk niet aan discriminatie in de weg.

Hardcore racisten

Het gaat mij niet in de eerste plaats om de discriminatie door hardcore racisten. Dat is erg, daar moet je tegen optreden – maar een goede reactie op een uitzondering kan de ogen doen sluiten voor de bredere betekenis van vanzelfsprekende discriminatie. De belangrijkste feitelijk ondervonden en vaststaande discriminatie is vaak niet te wijten aan een concreet discriminatoir handelen van de een of andere ambtenaar. Die is het gevolg van nieuwe vanzelfsprekendheden.

In 2020 heeft toenmalig minister-president Mark Rutte het probleem van ‘systemische’ discriminatie benoemd. Dat is discriminatie die je pas ziet als je kijkt naar processen en uitkomsten van het functioneren van instituties of van de samenleving als geheel.

Ik neem een voorbeeld uit het strafrecht. Van de 17,5 miljoen inwoners is volgens het CBS op 1 januari 2021 een kwart in het buitenland geboren of in Nederland geboren als kind van migranten. Maar in 2022 heeft ongeveer een derde van de verdachten een niet-westerse migratieachtergrond. En op 30 september van dat jaar heeft bijna de helft van de gedetineerden een niet-westerse achtergrond. Dat er oververtegenwoordiging onder verdachten en gedetineerden bestaat is dus duidelijk, maar wat is de verklaring ervoor?

Als die erin bestaat dat deze mensen meer misdaad plegen, is van discriminatie binnen het justitieel systeem niet onmiddellijk sprake. De verklaring van oververtegenwoordiging van niet-westerse migranten onder de daders zou dan kunnen worden gezocht in het hebben van minder kansen op school, discriminatie op de arbeidsmarkt en degelijke. Er zijn aanwijzingen dat dit inderdaad een rol speelt. Ik kies hier echter een ander perspectief, en concentreer me op mogelijke systemische discriminatie binnen het justitiële systeem.

Laat ik beginnen met de politie. Agenten op straat moeten vaak beslissen op grond van hun intuïties, omdat ze niet de gelegenheid hebben in het onmiddellijke contact met de burger alles te overzien. Hun intuïtie wordt gevoed door hun (zoals een agent zal zeggen) professionele ervaring of (om met een activist te spreken) hun vooroordeel.

Pokerspelers

Nu worden intuïties ook gevoed met nieuwe ervaringen en ze kunnen dan worden bijgesteld. Zo leren mannelijke pokerspelers die het vooroordeel hebben dat vrouwen niet agressief kunnen spelen dat meestal snel af; het vooroordeel levert te veel verlies op. Maar leervermogen kan ook de andere kant opwerken. Het is niet zo gek dat succesvolle verbalisanten een jaar of tien geleden hun kansen meenden te optimaliseren door alleen Marokkaans-Nederlandse jongens te controleren.

Dat moet onder ogen worden gezien om te begrijpen hoe een systemische discriminerende institutionele praktijk tot stand kan komen. Hoe zit dat met die kans-optimalisatie? In 2019 was van de hele groep jongens met een Marokkaanse achtergrond 7 procent geregistreerd als verdachte; dat stak schril af tegen de 1,5 procent van de hele groep jongens met een witte Nederlandse achtergrond.

Denk daar eens over door: als je honderd Marokkaans-Nederlandse jongens controleert krijg je zeven keer een verdachte; als je honderd witte Nederlandse jongens controleert zijn het er maar een of twee. Dan lijkt het rationeel om je inspanningen te concentreren op de Marokkanen. Die logica schuilt achter etnisch profileren, maar dat is door de Hoge Raad verboden.

Dat verbod – dat sommigen overigens niet streng genoeg is – is misschien aansprekender als wordt bedacht dat zo’n ‘optimaliserend beleid’ betekent dat 93 onschuldige Marokkaans-Nederlandse jongens wel worden gecontroleerd, maar van de witte Nederlandse jongens niemand. En dan ga ik er aan voorbij, dat ook de schijnbare logica nog verder is verzwakt: het verschil tussen beide groepen is inmiddels nog kleiner geworden, in 2022 is 3 procent van de Marokkaanse-Nederlanders verdacht en 0,65 procent van de ‘witte’ Nederlanders.

Riskant

Tegen deze achtergrond zijn ook verdergaande digitale onderzoeksmogelijkheden van de overheid riskant. De Haagse rechtbank heeft dit in 2016 onderkend in verband met de bestrijding van fraude op het terrein van uitkeringen, toeslagen en belastingen door het gebruik van het Systeem Risico Indicatie (SyRI). Volgens de rechtbank bestaat het risico dat met de inzet van SyRI onbedoeld verbanden worden gelegd op basis van bias, zoals een lagere sociaaleconomische status of een immigratieachtergrond, omdat met SyRI vooral wijken die al als probleemwijk bekend staan aan een nader onderzoek worden onderworpen.

De vraag of er sprake is van systemische discriminatie rijst ook als wordt kennisgenomen van de uitkomsten van het onderzoek van Investico uit oktober 2024, over strafoplegging door de strafrechter. Daaruit blijkt dat van laagopgeleide verdachten met een migratieachtergrond één op de vier in de cel belandt, en van de hoogopgeleide verdachten zonder migratieachtergrond één op de twaalf. Bij vijftien specifieke delicten – mishandeling, rijden onder invloed, eenvoudige diefstal et cetera – is een vergelijkbaar verschil aangetoond. Dat was natuurlijk opzienbarend, maar de vraag is wat de oorzaken van dat verschil.

Rechters gaan bij de strafoplegging uit van enigszins vergelijkbare zaken of eventueel van door de beroepsgroep zelf vastgestelde ‘oriëntatiepunten’, en bezien vervolgens of er reden is daarvan af te wijken vanwege de omstandigheden van het geval of de persoon van de dader. Ze houden daarbij rekening met ‘werk, woning en wederhelft’ – oftewel de ‘maatschappelijke inbedding’ – van de verdachte en met de manier waarop deze zich presenteert op de terechtzitting.

Het is niet zo gek dat een migrant zonder vaste woon- en verblijfplaats – denk aan een ontslagen arbeidsmigrant – minder snel een taakstraf krijgt dan iemand met een woning vanwege het vlucht- of recidivegevaar. Vanuit een vergelijkbare gedachte wordt jonge mannen zonder werk, woning of wederhelft vaker voorlopige hechtenis opgelegd dan anderen.

Voorarrest

De beslissing om dat te doen is van invloed op de strafoplegging. Omdat het voorarrest in mindering wordt gebracht op de vrijheidsstraf, heeft de verdachte die al in voorlopige hechtenis heeft gezeten een hogere kans op een onvoorwaardelijke gevangenisstraf – soms redeneert de rechter dan dat de veroordeelde dan zijn straf al heeft uitgezeten en geeft bijvoorbeeld veertien dagen met aftrek (in plaats van de even redelijke taakstraf die alsnog zou moeten worden uitgevoerd).

Er is nog een ander punt. De verdachte mag zijn eigen houding bepalen bij het strafproces, maar die proceshouding is vaak uitdrukkelijk van invloed op de straftoemeting. Twintig jaar geleden is al gesignaleerd dat verdachten met een migratieachtergrond meer lijken te ontkennen. Als ik me voorstel dat een jongen van kleur bokkig (of in zijn eigen ogen stoer) zit te zwijgen, of tegen elke redelijkheid in ontkent, geeft hij de rechter niet de kans die de witte jongen wél krijgt, als deze – misschien met een kletsverhaal – het wel goed lijkt te menen en bijvoorbeeld wordt begeleid door zijn moeder, wat ook enige stabiliteit suggereert.

Belangrijk in dit verband is dat de werkwijze van de strafrechter impliciet uitgaat van het ‘doe-vermogen’ van de verdachte om zich zo goed mogelijk te presenteren. Een observatie in het Investico-rapport roept echter de vraag op of dat altijd juist is. Die observatie was: laagopgeleide verdachten met migratieachtergrond worden zwaarder gestraft dan hoogopgeleiden zonder migratieachtergrond.

Die betekenis van het opleidingsniveau sluit aan bij een ander statistisch gegeven. Niet alleen mensen met een migratieachtergrond, maar ook mensen met een licht verstandelijke beperking (lvb’ers) zijn namelijk oververtegenwoordigd in het justitiële systeem.

Mildheid

Kort gezegd draagt het systeem – zoals ook onderzoekers van het WODC hebben beschreven – als geheel bij aan de oververtegenwoordiging van mensen met een migratieachtergrond doordat zij meer aandacht van de politie krijgen, aan hen eerder voorlopige hechtenis wordt opgelegd en de rechter tijdens het proces geen ‘haakje’ ziet om hen met meer mildheid te behandelen. Ik zeg niet dat dat goed is – maar ik probeer wat (soms niet eens juiste) vanzelfsprekendheden te schetsen.

Gelijkheid voor de wet en daadwerkelijke gelijke behandeling in gelijke gevallen zijn essentieel voor de rechtsstaat. De werkelijkheid is dat ongelijke behandeling nog steeds wel degelijk voorkomt. Vaak zijn het incidentele gebeurtenissen die ontzetting oproepen, maar eigenlijk is het systemische probleem belangrijker.

Ik heb daarom in deze lezing wat suggesties gedaan. We zijn er nog niet van af: systemische discriminatie wordt deels vanuit goede bedoelingen gerechtvaardigd, ook wel vanuit soms unfaire, maar niet-onredelijke aannames – maar vooral omdat er te weinig wordt gedaan met het besef van die systemische discriminatie. De rechtsstaat vereist dat we dat laatste veranderen.

Over de auteur

Ybo Buruma is voormalig raadsheer in de Hoge Raad en hoogleraar strafrecht aan de Radboud Universiteit. Dit is een ingekorte versie van de Burgemeester Dales-lezing die hij op vrijdag 30 januari heeft uitgesproken in Nijmegen.

Winnar van de Burgemeester Dales prijs 2026: Gender and Sexuality Alliance (GSA) van ROC Nijmegen

De studenten van de ´Gender and Sexuality Alliance´ (GSA) van het ROC Nijmegen zijn de winnaar van de Burgemeester Dalesprijs 2026. Deze prijs wordt jaarlijks uitgereikt door COC Regio Nijmegen aan een persoon of groep, die zich vrijwillig inzet om Artikel 1 van de Grondwet gestalte te geven. De prijs bestaat uit een oorkonde en een bedrag van € 500.

De jury spreekt waardering uit voor de bijdrage die de GSA heeft aan de zichtbaarheid en positionering van jonge queers binnen het ROC. De GSA bestaat uit ongeveer 50 jonge mensen. De jury is van mening dat deze (16-20 jarige) studenten hun nek uitsteken en daarmee een lans breken voor alle (jonge) queers om zichzelf te kunnen zijn. De GSA van ROC Nijmegen voldoet daarmee aan het gedachtengoed van Artikel 1: ze komt op voor een minderheid die een achterstandspositie heeft in onze maatschappij.

SPONSERING: 

Dankzij o.a. de gastvrijheid van de Gemeente Nijmegen en de sponsoring door SAFA blijven wij in staat onze activiteiten voort te zetten.

Heeft u interesse om ons te sponseren, klik dan op deze link voor meer informatie:  Sponsormogelijkheden.