Femke Halsema

Vrijdag 24 januari 2003

Laat ik beginnen u te bedanken voor de eervolle uitnodiging om deze lezing te houden.
Ik sta hier uit hoofde van mijn fractievoorzitterschap van Groenlinks, maar ook en vooral als geëngageerd en progressief politicus. Ien Dales heb ik een aantal malen mogen ontmoeten, met name als wetenschappelijk medewerker van de Wiardi Beekman Stichting, toen zij minister van Binnenlandse Zaken was. Haar dwarsheid, non-conformisme en grote integriteit blijven voor mij bakens in het dagelijkse politieke werk. In deze van waarden en normen ‘doordrenkte’ tijden kan Ien Dales ook niet genoeg in herinnering worden geroepen. Als weinig anderen was zij zich ervan bewust dat fatsoenlijk burgerschap lijnrecht is verbonden met een fatsoenlijke overheid.
Hoe kun je burgers in dit land bijvoorbeeld vragen zich aan de wet te houden als de overheid zelf het slechte voorbeeld geeft. Geen enkele Balkenende-internet-site met leefregeltjes en etiquettevoorschriften kan het vernietigende oordeel van de Enquêtecommissie Bouwfraude (de commissie Vos, zeg ik met gepaste trots) goedmaken, over de cultuur van ‘smeren en fêteren’ bij rijksambtenaren.
Hoe kun je ook van de Nederlandse burger verwachten dat er wederzijds respect wordt opgebracht als elementaire fatsoensnormen in het politieke debat worden verwaarloosd? Zachtaardige, vriendelijke omgangsvormen worden te niet gedaan als een minister luidkeels roept dat hij iemand graag een ‘gigantische rotschop’ zou geven of het ene kamerlid tegen het andere sist: ‘wegwezen jij!’.
len Dales was geen lieverdje, van haar handtas kon een vervaarlijke dreiging uitgaan, maar zij wist dat overheidsintegriteit, bestuurlijke en politieke integriteit, het begin en het einde zijn van een fatsoenlijke samenleving. Bovenal is de naam van Ien Dales uiteindelijk verbonden met de totstandkoming en inwerkingtreding van de Wet Gelijke Behandeling, de institutionele uitwerking van artikel 1 van onze grondwet.
Artikel 1, het gelijkheidsbeginsel en discriminatieverbod, staat op de tocht. Ik wijs twee tendensen aan die ik beschouw als een bedreiging van artikel 1.
1. Het afgelopen jaar heeft zich van de politiek en van een deel van het publiek een “alles moet gezegd kunnen worden’-mentaliteit meester gemaakt. Of het nu gaat om puntje, puntje, puntje-Marokkanen of de grove generalisaties van vooral allochtone groepen die ‘bon-ton’ zijn geworden in het politieke debat.
De vrijheid van meningsuiting is een groot, en bijna onaantastbaar goed. Daar ben ik ook trots op. Maar de paradoxale opdracht die aan ons allen is gesteld om de vrijheid van meningsuiting maximaal te kunnen laten floreren, is om ons enigszins te beperken in het gebruik ervan.
Zorgvuldigheid in de beschrijving van groepen en mensen, precisie in de definitie van maatschappelijke problemen én het vermijden van onnodige stigmatisering worden echter helaas steeds meer op één lijn gesteld met linkse ‘politieke correctheid’.
Het ‘vrije woord’ wordt meer en meer synoniem met ongestoord mogen schelden: ik mag zeggen wat ik denk en als je het er niet mee eens bent, dan rot je maar op. Of, dan houd je je bek maar. Het discriminatieverbod wordt daarbij opgevat als een belemmering van de vrije meningsuiting. En dat is onterecht. Juist artikel 1 garandeeert de vrije meningsuiting aan een ieder die zich in Nederland bevindt. Het vrije woord is én mag niet het eigendom zijn van ‘de al lang niet meer zwijgende meerderheid’ of degenen met ‘de grootste bek’. Optimale vrije meningsuiting vereist de volledige erkenning en het hoogachten van artikel 1 en dat betekent je matigen. Om naar goed liberaal gebruik te spreken: je vrijheid stopt waar die van een ander begint. En dat betekent ook dat je minderheden met afwijkende, soms vervelende meningen aan het woord hebt te laten.
2. Er is een tweede bedreiging van artikel 1 die veel minder aandacht krijgt, en wat mij betreft onterecht. Dit is juist de betekenis van artikel 1 die past bij een klassieke sociaal-democraat als len Dales en daarom wil ik daar hier meer aandacht aan besteden. Artikel 1 dicteert dat gelijke gevallen gelijk worden behandeld. Het artikel impliceert daarbij echter ook dat ongelijke gevallen ongelijk mogen en moeten worden behandeld. Anders gezegd, de overheid heeft de burgerlijke vrijheden te respecteren. Maar ook, en dat is van belang voor mijn betoog, vrijheid van burgers mogelijk te maken door oneigenlijke belemmeringen weg te nemen. Achterstelling van burgers naar ras, geslacht sekse etc. door de overheid is door de grondwet verboden: bevoorrechting van achtergestelde burgers is echter een dure politieke plicht. Oneigenlijke achterstelling als een gevolg van ongelijke inkomens,
opleidingsniveau en kansen, dient te worden bestreden. Artikel 1 is met andere woorden ook de juridische neerslag van het adagium van Den Uyl: spreiding van inkomen, kennis en macht. Ingevolge van artikel 1 heeft de overheid de plicht oneigenlijke ongelijkheid tussen burgers te bestrijden door sociale en economische rechten toe te kennen en de solidariteit tussen burgers te organiseren.
Deze betekenis van artikel 1 van de grondwet is wat mij betreft in het nauw aan het komen. Ik heb daarvoor twee aanwijzingen die ik hier voor u uiteen wil zetten.
Maar eerst wil ik een aantal algemene opmerkingen maken over deze soms-vergeten tweede betekenis van artikel 1.
Naar de algemeen aanvaarde opvatting zijn de grondrechten, rechten die fundamenteel zijn voor de persoonlijke vrijheid van de mens, voor de handhaving van de menselijke autonomie. Het zijn – om met professor Kortman te spreken – de grondbeginselen van een menswaardige samenleving en de fundamentele normen voor de bescherming van de menselijke waardigheid.
Naar hun aard en omschrijving zijn grondrechten dwingende richtsnoeren voor de Nederlandse overheid. Daarbij maken we gewoonlijk onderscheid tussen de klassieke grondrechten, ook wel de vrijheidsrechten genoemd, en de sociale grondrechten. De klassieke grondrechten, zoals het vrije woord, de vrijheid van vergadering en drukpers, het recht op de persoonlijke levenssfeer én de integriteit van het menselijk lichaam, beperken de bevoegdheden van een overheid tegenover burgers. Deze grondrechten zeggen eigenlijk tegen de overheid: ‘handen af, tot hier en niet verder. De sociale grondrechten geven de overheid juist de verplichting om zich in te spannen, als de burger door omstandigheden wordt afgehouden van het gebruik van zijn vrijheid. Ik breng u in herinnering, de sociale grondrechten zijn bijvoorbeeld: het bevorderen van werkgelegenheid (19), de zorg voor de bestaanszekerheid van de bevolking en de spreiding van welvaart (20), bevordering van de volksgezondheid (22) én de aanhoudende zorg voor het onderwijs.
Artikel 1, in de betekenis van het bevorderen van gelijkheid en het verminderen van achterstelling, en de sociale grondrechten zijn rechtstreeks met elkaar verbonden. De sociale grondrechten zijn de uitwerking van artikel 1.
Of, waar sociale grondrechten de juridische uitwerking zijn van de verzorgingsarrangementen, is artikel 1 het fundament van de verzorgingsstaat.
Dit leg ik uit.

In zijn boek ‘Het rechtskarakter van de verzorgingsstaat stelt de socioloog Cees Schuyt in 1978 dat de arrangementen van de verzorgingsstaat hun basis vinden in de sociale grondrechten en dus een rechtskarakter hebben. Het rechtskarakter van arrangementen betekent dat de gelijkwaardigheid van burgers en gelijke behandeling van gelijke gevallen boven het politieke debat verheven zou moeten worden. Spreiding van welvaart, bevordering van de volksgezondheid, het garanderen van bestaanszekerheid behoren geen linkse thema’s’ te zijn die ingezet worden tegenover rechts-conservatieven die terugverlangen naar een nachtwakersstaat, maar de aanhoudende zorg te zijn van elke politicus, elke bestuurder. Meer en meer wordt dit echter fictie.
De werkelijkheid is anders. De verzorgingsstaat komt onder druk te staan, en daarbij ook de tweede betekenis van artikel 1: het bewerkstelligen van gelijkwaardigheid en het creëren van gelijke kansen.
Zoals ik eerder zei, heb ik hiervoor twee aanwijzingen. 1.Burgerschap wordt een schaars goed
Meer dan twintig jaar later constateert dezelfde Cees Schuyt in het WRR-rapport ‘De toekomst van de nationale rechtsstaat’ dat het begrip burgerschap een andere betekenis heeft gekregen. De emancipatie van maatschappelijke groepen (vrouwen, jongeren, migranten) heeft geleid tot individualisering, fragmentatie en verandering van de onderlinge verhoudingen tussen burgers. De verzorgingsstaat, de sociale grondrechten – en indirect dus ook artikel 1-, hebben dit mogelijk gemaakt. Een groeiende groep burgers kan zich economisch, moreel en politiek manifesteren. Burgerschap is van betekenis veranderd, de overheid heeft ook een andere verhouding tot burgers gekregen. Burgerschap is minder het leveren van een actieve bijdrage aan het algemeen belang geworden, én meer het opkomen voor het eigenbelang én het beïnvloeden van overheidsbeslissingen. Aldus Schuyt. Hier doet zich opnieuw een paradox voor. De emancipatie van burgers die het resultaat is van de geslaagde uitvoering van sociale grondrechten in het verleden, heeft als effect dat de legitimatie van de overheid om verplichtingen aan burgers op te leggen én vrijheden aan burgers toe te kennen, vanwege het algemeen belang, minder vanzelfsprekend wordt geaccepteerd. Geslaagd sociaal, economisch én politiek burgerschap van een dominante meerderheid kan een belemmering voor de overheid zijn om te voldoen aan haar juridische verplichting om ‘kennis, inkomen en macht te spreiden’. De emancipatie van een groot deel van de bevolking heeft niet alleen tot gevolg dat herverdeling van welvaart en welzijn lastiger wordt, maar ook dat er geleidelijk een politieke strijd is ontstaan over het bezit van het ‘burgerschap’ en de daaraan verbonden rechten.
De introductie van het staatsburgerschap in de 19G eeuw had tot doei om alle burgers te beschermen tegenover een tirannieke overheid én hen tegelijkertijd de mogelijkheid te geven die overheid te sturen.
Burgerschap werd gedefinieerd als een (bijna) onvervreemdbaar goed. Iedereen had sociale, economische en – later – politieke rechten die hij/zij – in de loop van deze eeuw in toenemende mate – kon laten gelden.
Aan het begin van de 21e eeuw dreigt burgerschap – en zeker staatsburgerschap – een beloning voor goed én gewenst gedrag te worden.
Want welke burgers kunnen zich laten gelden? Welke burgers bespelen de politieke opinie? Welke burgers onderhandelen met de overheid over de uitvoering van de sociale grondrechten? Voor wie in Nederland heeft artikel 1 nog werkelijk materiële betekenis?
Zonder enige twijfel kunnen de Marokkaanse vrouwen uit de Amsterdamse Pijp die niet veel meer van Nederland zien dan de eerste twee rijen stoeptegels in de straat waar ze wonen, zich veel minder laten gelden. Hetzelfde geldt voor of de Turkse mannen die het liefst hunpartner uit Turkije laten overkomen.
Ernstiger wordt het nog als in aanmerking wordt genomen dat illegalen zoals bijvoorbeeld uitgeprocedeerde asielzoekers steeds minder onder de werkingssfeer van de grondrechten vallen. Kinderen van illegalen kunnen moeilijker vrijelijk onderwijs genieten. Toegang tot de gezondheidszorg is voor illegalen beperkt tot die gevallen waarin acuut levensgevaar bestaat. Illegalen wordt het moeilijker gemaakt een dak boven het hoofd te krijgen. Daarbij werken illegalen onder omstandigheden die in strijd zijn met de arbo-regelgeving en tegen lonen die aan de negentiende eeuw doen denken.
Er dreigt met andere woorden in de toekenning van de sociale grondrechten een tweedeling te ontstaan tussen legaal en illegaal, tussen degenen die het staatsburgerschap officieel van de staat hebben gekregen en diegenen die het niet bezitten. Een tweedeling tussen burgers en non-burgers.
Dit miskent de betekenis van artikel 1. In artikel 1 wordt gesteld dat ‘allen die zich in Nederland bevinden in gelijke gevallen, gelijk dienen te worden behandeld’. Daaruit volgt dat de verplichting van de overheid om inkomen, kennis en macht te spreiden en ongelijkheid te verminderen, zich niet beperkt tot de staatsburgers maar tot iedereen die zich in Nederland bevindt.
Ik realiseer me, en accepteer, dat de toekenning van het staatsburgerschap aan alle illegalen onhaalbaar, en zelfs onwenselijk is.
Maar het bezit van artikel 1 van de grondwet en de daaraan verbonden sociale grondrechten zou ook illegalen niet mogen worden afgenomen. Daarom verdient de FNV alle steun met haar initiatief een vakbond voor illegalen op te richten, waardoor controle op arbeidsomstandigheden, bescherming van onderwijs en gezondheidszorg mogelijk worden.
Bovendien heeft de overheid ervoor te zorgen dat een zo gelijk mogelijk gebruik van de sociale grondrechten wordt bevorderd. Emancipatie van een groot deel van de bevolking iaat onverlet dat er nog altijd mensen in Nederland zijn – het is zelfs een groeiende groep – die weinig deel heeft aan de welvaart. Voor een groeiende groep mensen wordt de toegang tot de verzorgingsstaat, en daarmee tot de sociale grondrechten bemoeilijkt.
En hiermee kom ik aan mijn tweede aanwijzing voor de verminderende betekenis van artikel 1. En daarover kan ik wat korter zijn. Ik vat deze samen onder de intrede van een ‘eigen-schuld-dikke-bult’mentaliteit Zowel door Paars, als door het afgelopen kabinet Balkenende lijken de twee dragende gedachten van de verzorgingsstaat geleidelijk te zijn verlaten: de spreiding van kennis, inkomen en macht, én de organisatie van de solidariteit.
Onze brede verzorgingsstaat, zoals juridisch verankerd in artikel 1 en in de sociale grondrechten, bestaat bij de gratie van kleine inkomensverschillen en goede sociale voorzieningen die voor iedereen toegankelijk zijn.
De afgelopen acht jaar zijn de inkomensverschillen aanzienlijk toegenomen. Waar mensen op het minimum jaarlijks 1% extra inkomen tegemoet konden zien, was dat voor de topinkomens 10%. Nivellering van inkomens heeft ook meer en meer een kwade reuk gekregen. Het was nota bene Wim Kok die nivellering een aantal jaren geleden voor het eerst ‘jaloeziepolitiek’ noemde. Hij nam daarmee afstand van nivellering als belangrijk – en aan len Dales zeer besteed -sociaal-democratisch beginsel. Hij leek zich bovendien ook niet te realiseren dat er niet enkel overwegingen van sociale rechtvaardigheid zijn om de inkomensverschillen te verkleinen.
Nivellering is als ordeningsprincipe in een verzorgingsstaat onmisbaar. Alleen als de verschillende inkomensgroepen, via de belastingen, aan elkaar zijn gebonden, kan blijvende steun worden gevonden voor sociale voorzieningen waartoe iedereen toegang heeft. Door de zwaarste lasten vooral te leggen bij degenen met de sterkste schouders, blijven met name de middengroepen, die in aantal in de Nederlandse samenleving het grootst zijn, bereid om bij te dragen aan het op peil houden van de verzorgingsstaat.
Hetzelfde geldt voor de solidariteit tussen generaties, die bepalend is voor het instand houden van de AOW en het verminderen van de armoede onder ouderen.
Waar die lotsverbondenheid minder vanzelfsprekend wordt, wordt het begrip voor, én het mededogen met mensen in moeilijke omstandigheden minder.
Dit is precies wat we de afgelopen jaren hebben zien gebeuren. Uit recent onderzoek van het SCP blijkt dat vooral onder de middengroepen de bereidheid om bij te dragen aan de verzorgingsstaat aan het afkalven is. Armoede, een gebrek aan kansen, werkloosheid etc. worden door een groeiende groep mensen beschouwd als ‘eigen schuld, dikke bult’. Dit proces wordt versneld doordat de toegang tot de sociale voorzieningen wordt bemoeilijkt. Ik geef u een aantal voorbeelden:
– de referte-eis (de eis om een werkverleden te hebben) voor de WW en de WAO;
– een partnertoets in de WAO, waardoor degenen met een werkende partner geen toegang tot de verzekering hebben.
– de eis om een vaste woon- en verblijfplaats te hebben voor bijstand
– het hanteren van een woonlandbeginsel bij de toekenning van kinderbijslag
Heel recent kan ik daar nog aan toevoegen de discussie over het risque professionel versus het risque social in de WAO. Ofwel de wens van een deel van de Kamer om enkel mensen die door hun werk, en de omstandigheden daar, arbeidsongeschikt worden een WAO-uitkering te geven.
Deze beperkingen komen niet voort uit de legitieme behoefte om ongelijke gevallen ongelijk te behandelen (artikel 1) maar uit bezuinigingsdrift. De beperkingen aan de sociale voorzieningen creëren zelfs ongelijkheid die haaks staat op de intentie van artikel 1. De gelijke behandeling van ziek en gezond komt onder druk te staan als je pas werkelijk ziek of arbeidsongeschikt bent als een gevolg van je werk. De benadeling van arbeidsongeschikte partners creëert eveneens ongelijkheid, zoals ook het voorstel om voornamelijk aan in Nederland wonende kinderen volledige kinderbijslag toe te kennen.
De twee aanwijzingen die ik heb genoemd geven niet de teloorgang weer van de verzorgingsstaat, gelukkig niet. Ze wijzen wel een tendens aan waarin de overheid, door eigen handelen of door nalatigheid, geleidelijk de legitimatie ontvalt om burgers vrij te maken van achterstand, van ongelijke behandeling. Voortzetting van de tendens zal ook tot gevolg hebben dat de noodzaak van herverdeling van welvaart en welzijn slechter aan burgers is uit te leggen omdat de gelijke toegang tot de arrangementen van de verzorgingsstaat ook voor hen niet meer vanzelfsprekend is.
Het afgelopen jaar heeft de grondwet, en met name artikel 1, meer aandacht gekregen die zij in de tien jaar daarvoor kreeg. Dat is goed. Wellicht had u van mij verwacht dat ik opnieuw uitgebreid de spanning tussen burgerlijke vrijheid en discriminatieverbod tegen het licht zou houden.
Zoals u begrijpt, ligt mijn grootste zorg elders. In de politieke filosofie wordt vaak het verschil tussen negatieve en positieve vrijheid genoemd.
Negatieve vrijheid zijn de waarborgen die het recht, de grondwet, moet kennen tegenover een te opdringerige overheid (het handen-afprincipe).
Met positieve vrijheid wordt verwezen naar de rechtsmiddelen die een overheid heeft en behoort te hebben om burgers te bevrijden van sociale, economische, culturele en politieke achterstelling.
Beide elementen, de positieve en de negatieve vrijheid zijn verankerd in de zinsnede dat ‘gelijke gevallen gelijk en ongelijke gevallen ongelijk door de overheid dienen te worden behandeld.
De afgelopen jaren hebben we leren rekenen met een terugtredende overheid die de vrijheden van een kleinere, dikwijls welgestelde groep mensen angstvallig bewaakt, maar de bevrijding van achtergestelden, van gedepriveerden en kanslozen teveel verwaarloost.
Met een overheid ook die zijn grondwettelijke verplichting naleeft om welvaart te spreiden, inkomensverschillen te verkleinen en het welzijn – ook van diegenen die weinig toegang hebben tot het politieke debat – te bewaken.
Dat tij moet worden gekeerd.
Ik weet niet zeker of len Dales dezelfde zorg zou hebben maar ik denk wel dat ook zij zich sterk bewust was van de tweede, impliciete betekenis van artikel 1 van de-grondwet: de noodzaak om ongelijkheden te verminderen, om de vrijheid van allen te kunnen vergroten.
Daar wil ik het bij laten.